政府和社會資本合作（PPP）模式實施近十年，碰到一大問題是部分項目存在新增地方政府隱性債務的現象。而近期出臺的PPP新機制進一步規范PPP項目，其中一大核心點正是采取新舉措遏制地方借PPP項目新增隱性債務。

　　比如，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（下稱《指導意見》）中，明確PPP應全部采取特許經營模式實施，聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。

　　近日，清華大學投融資政策研究中心邀請PPP權威人士詳解PPP新機制。

　　該人士表示，上述“不因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任”這句話，對于堅決遏制新增地方政府隱性債務十分關鍵，是規范實施PPP新機制的核心要點之一。全面準確理解這句話，需要把握三個關鍵詞，即“額外”“未來”“責任”。

　　上述人士繼續解釋，一是關于“額外”。如果采取PPP模式和不采取PPP模式相比，新增了地方財政未來支出責任，即“額外”；如果不論是否采取PPP模式都存在相同的地方財政未來支出責任，則不屬于“額外”。

　　二是關于“未來”。政府在項目建設期依法依規給予的投資支持屬于當期發生的政府支出責任，符合《指導意見》精神，但這種支持不能持續到項目運營期。三是關于“責任”。責任指存在發生的可能性，并不意味一定會產生未來的實際支出。例如車流量、水處理量設置保底安排等，這種帶有承諾形式的“或有”支出就是一種責任，是不符合要求的。

　　上述《指導意見》也強調，除在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持，以及政府付費按規定補貼運營外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。

　　這也意味著，為了遏制地方政府隱性債務，PPP新機制下項目不可以再設置最低車流量、水處理量等保底安排。而此前部分PPP項目合同中都有類似最低需求量保底安排，這也是此前PPP項目中社會資本減小投資風險的重要舉措。

　　一位地方財政人士告訴第一財經，PPP新機制下項目不再設置保底安排，對PPP影響非常大，因為使用者付費存在比較大不確定性。

　　“PPP新機制沒有最低需求保障，PPP將更難做。”一位熟悉PPP的企業家說。

　　PPP業內部分人士認為，最低需求保障應當是政府承擔的風險，因為社會資本方很難承擔，僅靠最低需求量也不能保證社會資本能夠回本，還需要社會資本加強建設、運營，達到政府績效付費要求，才能實現盈利。

　　比如，2014年財政部出臺的PPP模式操作指南在談及PPP項目風險分配基本框架時稱，原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。不過該操作指南在2020年已被財政部廢止。

　　一位PPP專家給第一財經舉例稱，一個政府新建產業園區需要配套一個污水處理廠PPP項目，如果沒有最低需求量保障，社會資本方會有更多顧慮，比如萬一產業園最終招商而來的工廠項目達不到預期，污水量小，則投資可能虧本。因此沒有最低需求量保障，投資風險更高，這意味著只有更高的收益，才有投資者愿意冒險。而更高的收益意味著政府要付出更大的代價。

　　未來PPP新項目政府不再承擔最低需求風險，為了鼓勵投資人參與PPP項目，PPP新機制也推出其他相應舉措。

　　《指導意見》稱，政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。

　　國家發改委投資司有關負責人此前公開表示，PPP新機制將特許經營期限由30年延長至40年，投資規模大、回報周期長的項目還可以適當延長，允許在項目建設期依法依規接受政府投資支持，明確通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益主要歸特許經營者所有，這些都有助于提升民間資本參與使用者付費項目的積極性。

　　上述權威人士表示，在PPP項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持，包括各類政府財政性投資資金，如中央預算內投資、增發國債資金、地方預算內投資，以及一般公共預算、政府性基金預算、地方政府專項債券中用于投資建設的資金等。這可以相應提高特許經營者的投資回報，增強項目吸引力。

　　“以資本金注入方式安排的政府投資支持可以只持股不分紅或少分紅，適當提升特許經營者預期投資收益水平，吸引更多社會資本參與項目建設運營。”該人士稱。

　　對于PPP新機制中“政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本”，上述權威人士稱，對特許經營項目在運營階段的政府補貼不能額外新增地方財政未來支出責任。政府對特許經營項目的補貼應是行業通行的補貼，不可以是僅針對單個項目單獨給予的補貼。

　　“對特許經營項目在運營階段的政府補貼應符合‘一視同仁’的原則。如某個行業或某類項目有統一的政府補貼，這類項目采取特許經營模式后，仍應正常享有補貼，不能因采用特許經營模式而無法享有行業統一的政府補貼。”該人士說。