廿年磨一劍，出鞘風(fēng)雷動(dòng)。《政府投資條例》經(jīng)過(guò)20年的研究起草、廣泛征求意見(jiàn)及修改完善，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)正式頒布（國(guó)務(wù)院令712號(hào)），決定于2019年7月1日起正式施行。這是我國(guó)政府投資領(lǐng)域第一部行政法規(guī)，也是繼《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令673號(hào)，2017年2月1日起正式施行）之后，我國(guó)投資項(xiàng)目管理領(lǐng)域的又一重大立法成果。《政府投資條例》的出臺(tái)對(duì)依法規(guī)范我國(guó)政府投資行為具有里程碑意義。

　　立法是一個(gè)復(fù)雜、嚴(yán)謹(jǐn)且漫長(zhǎng)的過(guò)程。在立法機(jī)關(guān)（全國(guó)人大及其常委會(huì)）尚未頒布投資領(lǐng)域基礎(chǔ)法律的條件下，由國(guó)務(wù)院先行制定出臺(tái)行政法規(guī)，將各類(lèi)固定資產(chǎn)投資活動(dòng)納入統(tǒng)一的法律框架內(nèi)，不僅是新時(shí)代深化投融資體制改革的現(xiàn)實(shí)需要，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。

　　準(zhǔn)確識(shí)別政府投資與企業(yè)投資行為

　　翻開(kāi)新鮮出爐的《政府投資條例》，回顧執(zhí)行兩年的《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，我國(guó)各類(lèi)政府投資和企業(yè)項(xiàng)目的管理工作已經(jīng)、正在和即將進(jìn)入法治軌道，很多被扭曲甚至相互沖突的部門(mén)規(guī)章亟需依法正本清源。近年來(lái)，政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目發(fā)展火熱，一些困擾PPP項(xiàng)目投資建設(shè)規(guī)范管理的關(guān)鍵問(wèn)題也可以撥云見(jiàn)天了。

　　《政府投資條例》定義了政府投資的內(nèi)涵，即“在中國(guó)境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資活動(dòng)，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等”。可見(jiàn)，判斷項(xiàng)目是否屬于政府投資，關(guān)鍵要看項(xiàng)目是否涉及國(guó)家預(yù)算資金的安排，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等。只有在項(xiàng)目的全生命周期均不涉及國(guó)家預(yù)算資金安排，該項(xiàng)目才屬于嚴(yán)格意義的企業(yè)投資。

　　PPP項(xiàng)目是政府投資項(xiàng)目還是企業(yè)投資項(xiàng)目？PPP模式在一定程度上突破了傳統(tǒng)的公共部門(mén)（政府）與私人部門(mén)（企業(yè)）的分工邊界，提升了公共產(chǎn)品供給效率，但從項(xiàng)目資金來(lái)源看，PPP項(xiàng)目不是完全獨(dú)立于政府投資和企業(yè)投資的“第三條道路”，本質(zhì)上只是政府投融資體制和管理機(jī)制的創(chuàng)新，需要遵循《政府投資條例》等法規(guī)約束。因此，PPP項(xiàng)目建設(shè)的必要性、可行性等重大事項(xiàng)必須由政府決定或認(rèn)可。

　　PPP項(xiàng)目若涉及政府資本金注入，應(yīng)按照政府投資項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范管理，按照《政府投資條例》的規(guī)定在立項(xiàng)環(huán)節(jié)嚴(yán)格實(shí)行審批制。PPP項(xiàng)目若在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)涉及財(cái)政資金投入，則要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政監(jiān)管和績(jī)效考核。如果PPP項(xiàng)目是通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，并在全生命周期都不使用國(guó)家預(yù)算資金，這種情況下應(yīng)遵循《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定。

　　強(qiáng)化政府投資決策咨詢(xún)的可行性研究

　　《政府投資條例》要求加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的前期工作，嚴(yán)格審查項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)，重大政府投資項(xiàng)目要堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估、專(zhuān)家評(píng)議和公眾參與機(jī)制。投資概算是控制政府投資項(xiàng)目總投資的依據(jù)，但投資概算不得超過(guò)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究投資估算的10%，否則要求重新報(bào)送可行性研究報(bào)告。因此，政府投資項(xiàng)目需要圍繞可行性研究報(bào)告，充分論證建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)方案，并按照相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面影響，形成綜合評(píng)價(jià)意見(jiàn)作為投資決策依據(jù)。

　　可行性研究在中國(guó)的引入和發(fā)展已有30多年的歷史。早在1985年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了原國(guó)家計(jì)委報(bào)送的《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)公司的報(bào)告》，明確中咨公司負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家大中型基本建設(shè)和限額以上技術(shù)改造項(xiàng)目的可研報(bào)告及工程設(shè)計(jì)進(jìn)行評(píng)估，提出意見(jiàn)后再確定是否列入國(guó)家計(jì)劃，這是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目決策程序的重大改革。可行性研究論證制度的建立與實(shí)施，不僅使得我國(guó)投資建設(shè)領(lǐng)域邁上了決策民主化科學(xué)化的道路，也使得工程咨詢(xún)進(jìn)入了服務(wù)于國(guó)家投資決策的新階段。特別是2002年，中咨公司組織編寫(xiě)并由原國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布的《投資項(xiàng)目可行性研究指南（試用版）》，成為我國(guó)可行性研究規(guī)范工作的重要里程碑。

　　近年來(lái)，隨著PPP模式的火熱，PPP項(xiàng)目盛行“兩評(píng)一案”論證（物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)和PPP實(shí)施方案），部分項(xiàng)目單位和地方政府將“兩評(píng)一案”論證作為獨(dú)立于可行性研究的必經(jīng)程序，甚至出現(xiàn)了“兩評(píng)一案”替代可行性研究的現(xiàn)象。縱觀“兩評(píng)一案”的內(nèi)容，本質(zhì)上也是項(xiàng)目可行性論證的重要組成部分，離不開(kāi)項(xiàng)目其他“子系統(tǒng)”的支撐。

　　因此，PPP項(xiàng)目的“兩評(píng)一案”專(zhuān)題論證，應(yīng)該像土地預(yù)審、節(jié)能審查、壓覆礦產(chǎn)資源論證等專(zhuān)題報(bào)告一樣，統(tǒng)一納入可行性研究的總體框架體系，鼓勵(lì)開(kāi)展投資決策綜合性咨詢(xún)。對(duì)于政府資本金注入的大型復(fù)雜PPP項(xiàng)目（如城市軌道交通項(xiàng)目），在可行性研究報(bào)告批復(fù)之后，可以深化論證項(xiàng)目實(shí)施方案；對(duì)于相對(duì)簡(jiǎn)單的PPP項(xiàng)目（如污水處理項(xiàng)目），鼓勵(lì)將實(shí)施方案納入可行性研究報(bào)告一并聯(lián)審。

　　依法完善在線(xiàn)平臺(tái)項(xiàng)目信息統(tǒng)一管理機(jī)制

　　發(fā)揮投資項(xiàng)目在線(xiàn)審批監(jiān)管平臺(tái)（簡(jiǎn)稱(chēng)在線(xiàn)平臺(tái)）的“放管服”統(tǒng)領(lǐng)作用，是《政府投資條例》的突出亮點(diǎn)。

　　《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》和《政府投資條例》先后確認(rèn)了在線(xiàn)平臺(tái)的法律地位，鏈接了分散于各級(jí)政府部門(mén)的“項(xiàng)目信息孤島”，從根本上打破了投資項(xiàng)目管理的“條塊分割藩籬”，有利于依法從微觀上統(tǒng)一審批和監(jiān)管各類(lèi)投資項(xiàng)目，從宏觀上及時(shí)跟蹤投資動(dòng)態(tài)、科學(xué)調(diào)控政府和市場(chǎng)主體的投資行為。

　　PPP項(xiàng)目通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為社會(huì)提供公共服務(wù)，涉及項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、投資決策、施工建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)和移交等環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)和全程監(jiān)管，更不能脫離投資項(xiàng)目在線(xiàn)審批監(jiān)管平臺(tái)而“自立門(mén)戶(hù)”。

　　近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)熱衷于建立名目繁多的PPP項(xiàng)目庫(kù)。其實(shí)，相對(duì)于一般投資項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目投資決策和監(jiān)管程序更為復(fù)雜，更離不開(kāi)以可行性研究為核心的投資決策綜合咨詢(xún)和工程建設(shè)全過(guò)程咨詢(xún)。但遺憾的是，有關(guān)部門(mén)缺失項(xiàng)目基本建設(shè)程序的深入理解和項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)能力，卻將PPP項(xiàng)目庫(kù)看作自家的“一畝三分地”，未經(jīng)嚴(yán)格的系統(tǒng)論證、多部門(mén)的聯(lián)合審查和全過(guò)程監(jiān)管，僅憑流于形式主義的“物有所值評(píng)價(jià)”和財(cái)政承受能力論證，眾多PPP項(xiàng)目就可以戴上“入庫(kù)”光環(huán)。因此，近年大量PPP項(xiàng)目被清庫(kù)或夭折流產(chǎn)自然難免。

　　根據(jù)頒布實(shí)施的投資項(xiàng)目管理兩個(gè)條例，全國(guó)投資項(xiàng)目在線(xiàn)審批監(jiān)管平臺(tái)將肩負(fù)整合各類(lèi)投資項(xiàng)目庫(kù)、實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目全過(guò)程管理的重任，建立全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)勢(shì)在必行。PPP模式不斷規(guī)范發(fā)展到今天，依法拆除部門(mén)“小金庫(kù)”、建立統(tǒng)一“大平臺(tái)”的時(shí)機(jī)終于到來(lái)。