PPP是一種政府與社會資本合作的項目運作模式，此前廣泛應用于公共基礎設施中。在過去的近十年里，中國大規模推動和采用了PPP模式進行公共項目合作。然而，由于在去年PPP審計工作中出現的一些行業問題，這種模式暫被政策層叫停。隨著時間的推移，PPP發力在基建領域的地位逐漸被專項債所取代，專項債成為目前主要的融資方式，PPP模式逐漸萎縮甚至退出。

　　盡管專項債可以替代PPP的部分功能，但一些地方財政人士也認為PPP模式有難以替代的價值，并希望能夠重啟PPP，和專項債一并成為地方投融資的兩個支柱模式。

　　9月14日，南方某地級市財政部門PPP負責人李歌對經濟觀察報表示：“PPP更具市場經濟屬性，專項債更具計劃性。相較于專項債和傳統的政府投資相比，PPP在整體上是一種更為精細和高效的模式。 ”

　　李歌對經濟觀察報表示：“專項債相比PPP模式具有以下優勢：首先，專項債在政策層面的支持度較高，風險較低，操作相對PPP模式更為簡單；其次，專項債的決策主要由省區級財政部門做出，政府信用更強大，獲取資金的方式更為直接，其融資成本也相對更低。相比之下，PPP模式需要社會資本代替政府向銀行等金融機構進行融資，過程相對漫長，且融資成本較高。”

但李歌認為，在當前傳統政府投資依然不足的情況下，僅依賴于專項債這一單一渠道無法充分體現政府投資的效率，而通過PPP和專項債相結合的方式，可以實現更為平衡、互補的投資模式?！爱斎?，政府應根據實際情況量力而行，充分考慮政府財政能力并據此確定投資規模，才是解決當前政府債務高企的唯一途徑?！?/p>

　　PPP的問題與認識誤區

　　PPP的問題從2017年已初現端倪。

當年11月，財政部印發通知，對政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理進行了規范。在此之后，PPP經歷了多輪整改，直到2022年，審計署在18省PPP審計報告列舉了PPP中出現的違規行為和問題。

　　2023年6月26日，審計署發布的《國務院關于2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》（以下簡稱《報告》）提到，抽查了18個省市本級及187個地區的408個PPP項目，計劃總投資1.53萬億元。

　　審計署發現，部分項目存在入庫環節審理不嚴、履約環節不誠信、建設運營環節不當推責攬責、項目損失浪費等問題。

　　李歌向記者表示：“本輪PPP審計揭示了在實際操作過程中出現的一系列問題。首先，實施方案編制的準確性不足，特別是對于運營期使用者付費部分存在一定的困難。其次，財政承受能力控制方面存在偏差，每年財政一般公共預算支出與預測增長率等基礎數據有偏差?！?/p>

　　此外，在PPP實際操作中，還存在建設期資本金部分項目未能及時到位，項目結算超概算、建設審批程序缺失及前后失序，未及時開展竣工決算；財政部PPP信息管理平臺上公開的信息不完整；PPP項目績效管理方面有一定錯漏和寬松，以及政府方未能足額履約付費，影響政府信用等問題。

　　李歌認為，“由于PPP模式涉及建設期與運營期兩個階段的全壽命周期，因此出現的問題相對較多，其中很多問題是項目建設的常見問題，但目前小問題不斷積累，給人的感覺是PPP模式問題層出不窮，造成了很大的負面影響?！薄吧鲜鰡栴}中，最后的政府方未能履約付費是核心問題?！崩罡柚赋?，它暴露了政府近年來財政收入增長停滯的現狀，以及財政預算執行力弱等問題。也就是說，現有的項目已經沒有足夠的資金來償還債務，更不用說采用PPP模式的新項目了。這對政府的信譽和基礎設施建設投資產生了很大影響。目前，政府只能依靠專項債務來支撐局面。

　　作為此前基礎建設主要融資方式之一，盡管PPP在實際操作過程中出現很多不合規操作，但李歌依然認為，在方向上，PPP模式沒有大的問題。

　　李歌說：“首先，對于PPP的定位存在一個誤區。人們普遍認為PPP是政府和社會資本的合作，而社會資本應該來自民營資本。然而，這種觀念忽略了政府投資項目的本質屬性。實際上，政府投資項目主要是無收益的路橋房建等基礎設施項目，而有收益的公共服務項目較少。其次，有人認為PPP大多是政府付費項目，涉及政府付費類是政府隱性債務項目，但這種邏輯是站不住腳的?！薄拔艺J為PPP項目大多數接近一般債（無收益）項目?！崩罡璞硎?，對于超出自身財力的問題，如果并非刻意在編制財政承受能力報告時故意為之，而是由于列入財政預算后，政府無錢支付所導致，這屬于政府對財政預算強力執行性的問題，那么就與PPP模式本身無關。

　　難以替代的PPP

　　多位財政人士認為，盡管專項債發揮了巨大的作用，但相對而言，PPP仍有其難以替代性。

　　李歌說，相比專項債，PPP具有以下優勢：首先，PPP實施方案的測算更加具體和真實。由于PPP實施方案旨在指導PPP全過程中的工作和費用，涉及社會資本與政府權利義務的劃分，因此需要盡可能準確。如果測算結果與實際情況相差較大，可能會給今后的工作帶來糾紛。但是，專項債僅僅是為了發行過程而設計的，不涉及各方的具體利益。因此，專項債的發行過程結束后就結束了，甚至可能會出現為了發行通過而過高估計收益倍數的情況，導致真實性和可靠性較差。

　　與PPP交付流程不同，一些專項債項目在開始施工或進度緩慢的階段，甚至有些項目還未開工，就需要按照專項債的管理要求立即撥款，這也導致了資金提前撥付、資金閑置乃至挪用到其他項目的問題，而PPP模式本身的構架卻可以有效防止這種問題的出現。

　　李歌還認為，PPP模式實現了項目全壽命周期管理，其精細化管理難度是專項債無法比擬的。在PPP模式下，建設期資金利息成本可以約定由社會資本方承擔，這種模式的出發點有利于發揮社會資本的優勢和效率，從建設成本總額控制、運營期運維成本的控制到使用者付費等環節的推進，多方面推進了精細化管理。在這種模式下，社會資本方和政府方都有權利和義務及時參與，使費用的控制始終處于一個可控范圍內。而專項債則只關注項目的發債和還債兩端，中間的過程并未參與，因此費用的控制不在其考慮范圍之內?！癙PP模式主要是以社會資本為主體的項目核算制度，資金基本不通過平臺公司，這徹底斷絕了平臺公司的融資功能，明確了政府與平臺企業之間的經濟關系，避免了隱性債務的產生，更有利于平臺公司改革成為自負盈虧的現代企業。”李歌稱，相比之下，專項債只有部分資金有財政預算（為財政顯性債務），其他方面還需要進一步推動平臺公司改革以滿足政策要求。

　　李歌認為，包括PPP和專項債在內，這些方式對于地方政府能夠發揮出非常大的作用，尤其是在政府投資不足的情況下更是如此?！癙PP模式在本質上與政府債券類似，是政府在傳統投資（使用政府財力）之外的兩個重要手段，是在政府當前財力不足的情況下對傳統政府投資的有益補充，對拉動經濟發展三駕馬車中的政府投資具有很大的積極作用，同時在疫情期間對于穩定經濟、投資和民生也起到了很大的作用?！崩罡枵f，然而，有利也有弊，兩種模式都是在透支未來的錢，并需要在未來償還，花錢固然很愉快，但還錢卻很痛苦。

　　因此，他建議，“財政部門需要加強財政預算的約束，想方設法加強財源建設，切實增加財政收入。此外，各級政府領導也需要進一步加強對本級政府財政收支平衡的關注。”