證券時報記者 賀覺淵
財政部政府和社會資本合作（PPP）中心日前公布的全國PPP綜合信息平臺管理庫顯示，2020年前11月，PPP綜合信息平臺管理庫的新入庫項目投資額下降24.6%，凈入庫項目、簽約落地項目、開工建設項目的投資額也呈現不同程度下降。
財政部PPP專家庫專家認為，2020年PPP領域整體投資額呈現增量下行態勢，主要是受資金面的變化、疫情沖擊以及行業向著高質量發展方向轉型等因素影響。目前，PPP已逐漸進入重質量的新發展階段，雖然投資項目類型更加優質，但缺乏統一立法已經成為阻礙其發展的桎梏，盡快推動PPP立法已成為PPP改革發展的關鍵舉措。
PPP市場已步入新階段
2020年初時，疫情沖擊導致了大量公共建設項目進度停滯，加上政策主要聚焦在抗擊疫情、助力復工復產和“六穩”“六保”上，基建投資進度也普遍受到影響。
財政部PPP專家庫專家、360政企安全集團投資總監唐川對證券時報記者表示，綜合各方數據推算，2020年全年的新入庫項目總投資額大約在1.6萬億左右，難以達到2019年全年2.2萬億的水平。
唐川表示，去年受疫情、金融市場震蕩、財政管理趨嚴等市場因素的影響，許多建設型企業的經營遇到了一定困難，進而導致了自有資金總量的下降，所以由企業帶動的項目投資量會有所下降。另一方面，由于“資管新規”要求投資到項目的資管產品須與項目做到“期限匹配”，使得在意流動性的財務投資人更難下決心參與長期限的PPP項目，進而令PPP項目的投資總量持續下滑。
盡管2020年以來PPP領域整體增量下行，但接受證券時報記者采訪的專家都強調，必須要看到近年來PPP市場正由過去的重數量和速度向重質量轉變，2020年的PPP市場也很好地延續了此前提出的“重質量”方針。
“我國PPP市場已由過去重數量和發展速度的時代，步入存量項目規范發展的新階段，更加需要通過加強法制建設和法律手段加以規范。”北京德恒律師事務所律師、財政部PPP專家庫第一批法律類專家周玉華告訴證券時報記者，PPP市場從2016年經歷了一段發展高峰后，逐步回歸了理性和規范，2020年項目入庫同比規模下降也意味著PPP項目正按照國家規定要求不斷規范，落地成功率更高。
記者梳理數據發現，2020年以來PPP“兩新一重”項目和污染防治與綠色低碳項目投資額都保持了較高水平。其中，11月“兩新一重”新入庫項目102個，投資額863億元，占全部新入庫項目的82.7%。自8月PPP管理庫開始按“兩新一重”分類進行統計項目以來，“兩新一重”新入庫項目的單月投資額占比分別達到了92.9%、91.6%、72.0%、82.7%。而2020年以來污染防治與綠色低碳的單月新入庫項目投資額占比也不低于36.2%。
唐川表示，2020年的PPP市場很好地延續了此前提出的“重質量”方針。可以看到，在去年入庫的PPP項目中，“兩新一重”項目逐漸成為主流，因為有著更好的政策背書，“兩新一重”項目無論是融資還是后續的資產轉讓都會更為高效，這便能有效提升項目市場價值并在一定程度上緩解地方政府與社會資本的財務負擔，而且“兩新一重”項目在全生命周期中的管理也會更為規范，可以說，其是高質量項目的典型體現。
出臺PPP條例
成為破局關鍵
在財政投資收緊，地方政府收支緊平衡的大環境下，財政資金在使用上愈加強調要“精準有效”。而PPP模式正好契合了當前需求，能夠在減少地方財政資金投入的同時，引入優質社會資源進行項目建設和運營。但即使是監管不斷加力，市場愈發規范的新階段，我國PPP發展仍然存在諸多桎梏。
北京市惠誠律師事務所執行主任、國家發改委和財政部PPP專家庫雙庫專家薛起堂表示，大量PPP糾紛產生的核心根源是沒有PPP統一立法，政府和社會資本對PPP政策理解不統一。
周玉華表示，PPP的政策法規有進一步完善的空間和必要。在政策上，2017年國務院制定了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，但是未見正式頒布出臺。而在法律規范之間的沖突規定經常導致政府和社會資本雙方的爭議解決無所適從。例如，PPP所涉爭議類型通常為包含民事爭議和行政爭議在內的復合型爭議，除行政行為之外的爭議，均為民事爭議，而PPP項目民事爭議的產生與一定的行政行為存在關聯時，應該如何處理是實踐中遇到的常見問題。
財政部PPP中心主任焦小平日前指出，頂層制度設計事關發展全局，出臺PPP條例是當前破除制約PPP改革發展體制機制障礙的最關鍵舉措。他認為，“我國制定一部高水準高質量PPP條例的條件和時機已基本成熟。”
在周玉華看來，“十四五”期間，PPP是不可缺少的，不僅有助于解決新建項目的融資問題和效率問題，而且還可用于存量項目化解債務。當前PPP又面臨新的發展機會，“兩新一重”項目將繼續成為PPP的投資熱點。